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皮诺切特逝世之际，智利社会保障制度改革回顾专题
 
时间：2006-12-12 来源：中国社会保障网（2006-12-12）
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　　编者：据报道，智利前独裁者皮诺切特于当地时间10日下午(北京时间11日凌晨)去世。皮诺切特曾在1973年到1990年统治智利。在其执政期间，他领导的军政权用强力手段大刀阔斧地推行市场经济改革，其中包括社会保障制度改革。尽管他执政期内的不少执政政策遭到了质疑和反对，但智利的社保制度改革无疑是比较典型的，不仅成为一些国家争相仿效的样板，也吸引了学界广泛的关注和讨论。本网特编选几篇关于智利社保制度改革的文章，分别从不同的角度讨论了智利社保制度改革的背景、历程、成效、面临问题、启示等。

 

专题之一：智利改革历程

智利社会保障改革历程

 

【作者】M.因方特/J.阿里斯蒂亚/J.R.温杜拉加

【译者】班颖杰　人民银行研究生部

 

本文由中央编译出版社即将出版的《AFP：三个字的革命——智利养老金制度》一书的前三章编译而成。作者Maria Teresa Infante是智利天主教大学经济学家，劳动和社会保障部前任部长，AFP总部主任。Juan Ariztiá系芝加哥大学毕业的经济学家，1980-1990年任AFPs督察长。JoséRedro Undurraga系芝加哥大学毕业的经济学家，AFPs福利和保险部前主管。在此谨对尹承东同志在翻译中给予的帮助表示谢意。

 

智利无疑是一个富于创新的国家。在拉美国家中，1924年它率先建立了社会保障体系。1980年它推行了社会保障改革，建立了个人基金制。改革的成功超出了人们的预料而震惊了世界，事实上许多国家都借鉴了智利改革的成功经验。

 

1924年建立的社会保障体系以现收现付制为基础，它广泛地覆盖了养老金、抚恤金、疾病补助和健康津贴。智利在社会保障领域中的发展是美洲国家中最为先进的，二三十年代它在OIT的帮助下，根据当时欧洲流行的体系创立了自己的社会保障体制。

 

当时的社会保障体系没有覆盖到全国，而是根据职业的类型划分为三个大的系统，包括蓝领工人、领薪金的雇员和公共部门的职员，又根据职业的具体类别分为约50个更小的子系统。各个系统内的职工群体的受益水平有很大的差异，对那些具有政治经济实力的群体过于慷慨。随着时间的推移，各系统间的不一致等其他的弊端也越来越严重。

 

陷入危机之路

 

到1980年以前，智利有32个独立的社会保障机构(Cajas)，各个机构受不同的法律规定制约。有95%的缴款份额集中于其中的三家机构：S.S.S.(65%)、EMPART(18%)和CANAEMPU(12%)。在这32家Cajas中，共有上百种不同的社会保障制度安排，其中一些安排使某些群体享有特权，如“与薪金挂钩的养老金制”(salary-linked pensions)，它规定在职人员的养老金与其薪金同步调整，而且根据就业年限可提前退休，允许退休的起始年龄为42岁。

在官僚式的管理下，社会保障体制效率低下，工人没有选择的余地，劳动阶层遭受歧视。它剥夺了构成人口绝大多数的贫穷工人的一切权利并迫使他们接受最苛刻的条件。

50年代社会保障的危机已初见端倪。豪尔赫?亚历山德里(Jorge Alessandri)(1958-1964)执政期间成立了一个特别委员会来推动意义深远的社会保障改革。特别委员会的调查研究及大量的事实再次证实了彻底改革的必要性。然而，由于那些有权势的群体为了继续从旧体制中捞取远大于其支出的收益而反对改革，该任政府与随后的两任政府都畏缩不前，导致了改革的失败。研究人员完成了学术报告，外国专家也来智利专察，他们对旧体制弊病的诊断已达成了共识，但没有能力来解决问题。危机逐渐恶化，旧体制的崩溃是迟早要发生的事。

现收现付制有三种资金积累的方式：提高缴纳率、加大政府投入和降低受益水平。社会保障机构财务状况的恶化决定了有必要同时采用这三种方式。随着人口的老龄化，由越来越少的在职工人负担退休者。1955年智利有12.2个在职工人负担一个退休者，而到1979年只有2.5个在职工人负担一个退休者。在1947-1980年期间，政府投入增加了13.8%，缴纳率也在不断的上升，1925-1937年，缴纳率为工资的5%，1975年增加到了51.4%，1980年社会保障体制改革时，缴纳率降为3 3.25%。

1973年军政府上台后，决定将这一屡遭失败的改革推向成功。军政府发挥了创造力和想像力，推行了以个人基金制代替现收现付制的社会保障改革。缴款者不仅可以选择私人机构管理个人的社会保障资金，而且可以制定自己的退休计划。

 

一份鼓舞人心的文件：“砖”(The Brick)

 

皮诺切特(Augusto Pinochet)总统，这位具有远见卓识的政治家，将研究新的社会保障体制的任务交给了一个年轻专家小组，这些专家摒弃了在国家社会经济生活各个领域中长期奉行的思想，提出了独特的见解。

我记得，在1973年12月，资深的经济学家米格尔?卡斯特(Miguel Kast)请我加入ODEPLAN研究部参与社会保障改革的调查研究，这宛如发生在昨天。从那时起到1981年改革法律的公布，我们一直在为改革目标而不懈地奋斗，这期间经历了一个漫长的酝酿过程。那些最初参加研究的人在“砖”这一著名的文件中找到了改革的大概轮廓。这份文件是由天主教大学经济学院的专家在1973年军政府宣言之前发生的大危机中所完成。可以看出，当人民团结政府还在苟延残喘之时，各个经济领域中的改革框架方针已具雏形，改革最终将摧毁那个过时的、不公平的旧体制。

“砖”认为，改革现有体制并不简单，应分为若干阶段实施：首先，创立一个有效率的新体制；第二，已经领取养老金的退休职工的养老金问题的调整；第三，已缴款若干年的在职职工的养老金账户的调整，这涉及到养老基金的转移，并需确定职工的工作年限。

在此基础上，改革的具体内容方法是：

新的社会保障体系将由两个子系统组成：一个是以税收筹资向所有符合一定条件的智利人提供相同水平的基本养老金；另一个是由职工个人按规定每月在专门机构缴纳养老金存款，积累起来的养老金由该专门机构负责管理和投资，以确保养老金的保值增值。

这些被称为养老基金(Pension Funds)的新机构，与原来的Cajas相比，有如下的特点：

●职工个人退休后获得的养老金等于其缴款额；

●养老基金是一个开放的系统，多家基金独立存在、相互竞争，养老金在各基金之间自由转移；

●政府只出于保障成员利益、防止欺诈和玩忽职守行为、避免风险过大而进行干预；

●投资金额将从应税收入中扣除；

●基金间资金自由转移，成本只包括正常的文本费。

可以看出，“砖”包含了后来改革的基本思想，另外，它还高瞻远瞩地分析了新体制将对国家的财富积累产生的影响：

●不仅有效地解决了社会保障问题，而且创立了在工人手中积累财富的新机制，工人将成为金融投资储蓄的主要来源之一；

●经过多年的财富积累过程，将导致财富的社会化，而不必然会发展为国家社会主义；

●有效地将国家控制在财富转移到工人手中。

 

巨大的阻力

 

ODEPLAN任命芝加哥大学经济学家米格尔?卡斯特来研究由现收现付制向新的个人基金制的改革，这是当时在位的任何政客都不愿看到的。

卡斯特被委派到美国著名的沃顿商学院进修相关课程，为期一个月。1974年4月，他起草了《社会保障改革研究》议案的初稿，至今仍保存在Mideplan图书馆中。1974年5月，改革议案提交到议会讨论。议会的顾问对改革议案惊恐万分，因为他们认为，如果国家储蓄按每年3.5亿美元的速度增长，就不能遏制通货膨胀，而治理通货膨胀是当时主要的政策目标。议会推迟了立法，政府再次委任ODEPLAN与天主教大学经济学院对改革的经济效应进行详尽的计算论证与研究。

时间在流逝，我们却失望地看到，从工人利益及国家整体利益出发有效管理工人储蓄的目标仍无法实现。我们在每年的第四季度提交新的改革议案，但总是遭遇反对的意见，这意味着改革被再次推迟，我们必须继续研究扩充或完善改革方案，年末由于预算诉讼及假期，我们只能间断工作，而到下一年三月又开始新一轮的研究。

关于新体制的内容，我们也遭遇了方方面面有反对。劳动部的人员认为与他们提出的由Cajsa De Compensaciun管理的集体资本化(collective capitalization)的改革方案相比，“个人基金制缺乏互济性”；他们忽略了S.S.S.体制下男子的退休年龄为65岁以及智利女子的期望寿命大于男子的事实，认为“相对于智利工人的 期望寿命而言，基金制对退休年龄（65和60岁）的规定过于苛求”；或者认为“由私营部门管理基金存在假破产的风险，会牺牲缴款者一生的储蓄”。

面对这一切的阻力，我们没有退缩，反而迸发出更大的激情与勇气。当时ODEPLAN的新领导人罗伯特?凯利(Robert Kelly)以其顽强的精神给予了我们坚定的支持与鼓励，我们曾多次到他的办公室递交辞呈而又羞愧地出来，准备继续努力！

重要支持我不禁回忆起那段与同伴合作的漫长的时光，开始时我与卡斯特和寒尔希奥?费尔南德斯(Sergio Fernández)合作，后来加入了劳动和社会保障部部长何塞?皮涅拉(JoséPi附图{图}era)领导的工作小组，小组成员很多，难以一一列举。大家不断地思考、探索，于1980年底成功地完成了最终的改革方案，后来议会批准了这一方案并通过了立法。我们难以忘记1979年底与议会间的长时间会谈，会上经济部长塞尔希奥?德卡斯特罗(Sergio de Castro)阐明了“当时运行的社会保障体制已对国家经济形成了致命的危害”。由于维持旧体制的高昂成本，任何试图改善国家经济状况的计划都付之东流。破旧才能立新，改革势在必行。

在这紧要关头，皮诺切特总统坚定地推动了改革的进程。如何将新体制付诸实施是亟待解决的问题，由于人们仍然对新体制心存疑虑，必须规定对在一定日期后参加工作的人强制实施，而旧体制中的人可自愿选择。1980年11月通过了改革法案，当时何塞?皮奥埃拉(JoséPioera)任劳动和社会保障部长。1981年5月，新体制正式实施，新体制的重要倡导者米格尔?卡斯特成为政府首相。

在智利推行基本的社会保障体制改革的同时，统一了所有参保人的退休年龄的标准以及领取养老金的受益标准。另外还废除了所有对政府行政部门与私营部门职员区别待遇的歧视性规定，其中包括与薪金挂钩的养老金制。因此皮诺切特政府推行的社会保障改革不但建立了由私营机构管理个人养老金账户的基金制，还调整了所有参保人的受益标准。

1979年2月9日的政府公报刊登了第2448号法令(Decree. Law. NO2448)，其中包括了后一部分的改革内容。财政部和劳动部的联合工作小组经长期的分析论证后起草了这一法令。

正如我们所预料的，这一法令的实施极不受欢迎，因为它提高了退休年龄的标准，并取消了与薪金挂钩的养老金制。这触动了所有在政府行政部门位居高职的政府官员的利益，包括军队中的将军。

这一法令是前劳动与社会保障部部长巴斯特?科斯塔?拉米雷斯(Vasco Costa Ramirez)在离任前签署的最后一个法令，当时的财政部副部长卡普塔因?佩德罗?拉龙多(Captain Pedro Larrondo)在他在任的最后一天即1979年12月26日去拉米雷斯家取走了这一法令。科斯塔?拉米雷斯是工作小组的成员，他果断地签署了这一绰号为“受咒骂的法”的2448号法令，为下一任劳动与社会保障部长解除了一个沉重的负担。

从1981年至1990年，个人基金制的成功发展超出了人们的预期，有必要根据新的现实情况修改3500号法令(Decree Law 3500)的许多条款。参保人的个人账户中积累了大量的资金，养老基金的投资规模随之扩大，国家建立了风险评级委员会来对基金公司进行监督。法律经修改，允许以前的养老金转让给资金积累充裕的基金，而且人们可以选择部分养老金、临时养老金等不同的方式。

许多年轻专家竭忠尽智，进行了长期的分析研究工作，终于使这个“在1980年诞生的婴儿长大成人”。改革的巨大成功是有目共睹的，实际上智利的社会保障改革成为军政府的最重要成就之一。智利创立的基金制正成为国际的典范，秘鲁、哥伦比亚、玻利维亚、墨西哥已采用了这一体制，美国、英国、俄罗斯及其他欧洲国家也在学习借鉴。我们为此而感到欣慰，可以自豪地称之为“智利真正的出口拳头产品”。

 

支持基金制成功的主要因素

 

1980年智利开始实施的社会保障改革的主要特征是：经济自由化和取消从过去几十年社会化中遗留的各种程度的政府干预。改革的基本理念是社会保障储蓄管理的私人化，即由私营公司代替由政府运作的Cajas，负责养老基金的管理。

要确定促进智利建立了新的养老制度并取得成功的基本因素，我们需要指出至少有两种不同的类型：首先是推动改革进程的因素，其次必须考虑改革的必要因素，确切的说是决定改革自 身的因素。

 

改革的进程

 

回顾智利的社会保障改革时，我们发现促进改革成功的基本因素恰恰是教科书中所列举的开拓任何新事业都要具备的因素，在智利的改革中，它们是：

●准确地诊断旧制度问题的实质；

●改革专注于具体目标；

●改革目标的整体统一性，以防止各目标之间的矛盾或竞争；

●概念的清晰，新制度在确立之初目标就很明确；

●与上述诊断、改革目标和概念相符合的方法；

●社会保障改革是国家一系列改革的组成部分，国家整体改革是要建立与国家宏观政策目标相一致的崭新的、合理的法律框架；

●政府坚定的改革决心并切实推进改革的实施。虽然几十年来人们对改革问题已达成了共识，但直到1980年改革才真正开始实施。

如果我们要应对如同智利社会保障体制一样的改革，就应该研究如何最好地满足上述所有条件。自智利社会保障改革实施以来，对改革的典型分析通常是针对改革内容和其方式工具的运用，而对改革的相应环境及其对改革的影响却很少研究。我们认为，制度环境同改革的实质内容一样对智利改革的成功起了关键的作用。下面将进行分析。

 

诊断

 

我们必须反复强调，对以前的社会保障体制进行详尽分析是至关重要的。1980年前，养老金问题已是多年来大量研究的课题。我们还记得普拉特(Prat)委员会在60年代发表了有关社会保障的报告，由塞尔希奥?德卡斯特罗领导的研究小组在70年代早期发表了“砖”一书。准确的诊断使我们详细地了解到旧体制衰落的原因，使当局将注意力集中在问题本身而不是其症状上。

早在1960年普拉特委员会就意识到旧制度已岌岌可危，因为它不但充满了不公正与歧视，也成为社会发展的桎梏。尽管直到21年后才推行了新制度，但毫无疑问，那期间已有很多人深入地研究证明了改革旧制度的必要性。

对旧的养老金制度不能及时改革的原因在于这一制度的寡头特征。任何变革都会侵犯强大的利益集团的权利。养老金制度也陷于松散的社会保障整体结构中，社会保障体系设计的意图与其辩护者的言辞严重不符，这实际上影响了不同的受益者。旧制度的实质是现收现付制，它受指责最多的问题是它有累退倾向，这一结果与其自身标榜的福利救济作用完全相左。旧制度和它的辩护者把养老金制度的特殊目的与福利性社会保障工具的再分配功能相混淆，根源于有人坚持主张所有的社会保障工具都应具有再分配／福利性质。于是政府设计了复杂的制度管理程序，最终养老金制度演变成维持政府运营费用的融资工具，也就是另一种税收。旧制度侵犯了人们平等的权利，扭曲了养老金制度的本质，必然要走向灭亡。

 

专注

 

与旧制度相反，新的养老金制度专注于解决受益人的特殊问题而没有与其它福利和社会保障问题相混淆。旧制度试图解决所有的问题，却引起了矛盾、不公正的特权与歧视，因而弄得一塌糊涂。新制度以解决养老金问题为唯一目标。它不用来解决工人的社会或金融问题，尽管这些问题也很重要。我们可以称之为一个“胸无大志”的制度，但它能有效地完成目标。对其他诸如住房、健康、失业培训等社会问题的解决，将运用适合于其特定目标的其它工具来解决。试图用高度复杂的单一的工具来解决所有的社会保障问题是严重错误的。这一做法忽略了社会生活具有显著的动态特性，必须不断地对工具进行调整才能有效地完成目的。这一工具越复杂，按不同时间的实际情况调整就越困难。这一工具的加速过时无疑会导致制度内激增大量的利益集团，他们的唯一目标是建立并维持脱离于大多数人的特权。在这些利益集团的压力下，单一的缴款将无法满足制度融资的要求，因而导致整个制度在金融上的崩溃。同时在特殊利益集团的内部又会产生了集团，随着时间的变化，他们的收益水平与体系内的普通的受益者相比差距越来越大。用单一的工具解决所有的社会保障问题，后果是显而易见的，但它却是世界各国在解决社会保障问题时所遇到的典型问题，智利也是如此。

 

统一和清晰的概念

 

统一和清晰的概念是另一个支持因素。从广义上看，社会保障的本质显然不是指所有解决社会保障问题的解决方法都应具有再分配性质，也不是指所有问题的解决都来自于政府的动机，也没必要用单一的工具来解决社会保障中出现的所有问题。在养老金制度中尤为如此，它的目的是为那些从经济活动中取得收入的人们在由于年老必须或决定停止工作时提供一种保障。显然，现收现付制与个人基金制对养老金制度的目的这一问题存在概念上的分歧。现收现付制与再分配的目的紧密联系，但这不是养老金制度真正应该解决的问题。 在旧养老金制度下，强制性缴款等同于税收，缴款者的支出与其获得的收益无关。以强制性个人储蓄为基础的新养老金制度与旧制度迥然不同，虽然它在法律上也是强制性的，但缴款者无疑拥有对积累基金的所有权，而且个人的收益与个人的努力成正比。如果仍需要政府辅助干预来解决绝对贫困（或实际上是相对贫困）问题，则要建立另一个机制。

只有尊重个人的权利、强调并鼓励个人为自己的行为负责，社会才能实现和谐统一。如果人们在适当的激励下能自己解决养老问题，就没有必要由税收制度来解决。政府应处于辅助的地位，当人们不能解决现有的问题时加以干预。清晰的概念为改革设计中的各方面的问题奠定了基础。

 

适当的方法

 

在准确诊断了旧制度的实质及明确了有关改革的基本概念后，要定义新制度采用的技术工具。在此作出的选择是决定性的。在构建养老金制度中有一些关键因素：选择定额给付制还是定额缴款制；现收现付制还是基金制；个人基金制还是部分或完全基金制等等，这些问题的决定对养老制度的稳定性及其类型的设计十分重要。

我们的研究表明，现收现付制下个人的收益与个人的努力脱钩，或者授予行政官员有关募集资金使用的擅自处理权，在制度内都会滋生腐败。制度运行的结果会背离其原定目标，另外一些技术因素也表明现收现付制的基本原则使其与基金制相比，效率低下且负担沉重。为了以定额缴款满足对养老者的固定给付，现收现付制依靠整体工资的增长率，而基金制依靠市场利率来达到同样的目的，这就是其他情况相同、同时后者更经济的原因。

 

法律框架

 

支持智利社会保障制度改革的另一个基本因素是，改革不是孤立进行的，而是整个社会制度变革的一部分，变革的过程涉及到国民生活的许多其他方面。在养老制度改革之外，还进行了国家健康保险制度和其他社会保障制度的改革，社会住房金融制度改革，另外还修改了有关资本市场、保险与公司的法律，修改了有关劳动合同的规定等等。

智利的改革充分考虑了各个领域中的协调一致，国民生活的各个方面都与养老金制度同时或至少同期进行了改革，智利政府为此付出了巨大的努力。如果没有在私人财产、资本市场、保险、竞争、就业和劳动合同、广告等领域中广泛的改革措施的配合，养老制度的改革将是不完整的、无效的，也注定要失败。

 

政治意愿

 

在制度转轨的过程中，鉴于改革的重要性及其政治意义，政府恰当的激励以及将改革付诸实施的坚定决心至关重要。改革涉及到对既定权利和利益集团的调整，对成本与收益的权衡，会产生物质等方面的问题和人们对改革的疑虑。智利改革有一些有效的激励：

●在1981年改革前，政府消除了对不同群体区别对待的重大的歧视性因素。这使人们在选择进入新制度后能更清楚地分析自己的受益情况，也彻底击败了特权集团为维护既得利益对新制度的抵抗。

●以认账债券的形式对旧体制中缴款者积累的权利表示认可，这成为基金制下个人账户的第一笔支付，其金额的大小与缴款者在旧体制下积累的权利成正比。

●改革大幅度降低了强制性缴款数额，这样每个缴款者当期的支付减少，从而净工资水平增加，这无疑是人们较快地接受新制度的重要原因。

新制度的本质包括三个方面：制度模式的选择、决定养老金的管理、养老金发放前养老基金用途的确定。确定这三个方面的安排至关重要，安排恰当，各参与方才会有持久的动力保持自身利益与制度整体利益的一致性，不仅对立法者、监管当局和基金管理者如此，对受益者也是如此。要达到这种一致性，我们总结为基本的一点即职能的分离。

职能的分离

养老基金监管局与养老基金管理公司(Pension Fund Management Companies AFPs)的职能分工很明确：养老基金监管局负责规范与监督，养老基金管理公司是法定的经营管理者，养老基金代表所有缴款者的个人账户净值。监管局作为独立的监管机构，它对基金的规范与监管没有与基金的经营管理混为一谈。旧制度下，基金的经营管理者直接依附于监管机构，监管机构实际上陷入经营管理的具体事物中，从而干扰了其独立评价决策的能力，丧失了公正，基金的监管与基金的经营管理两者的混淆正是旧制度监管不力的根源。

 

基金管理公司与养老基金的分离

 

基金管理公司与养老基金的独立是新制度成功的另一个支持因素。当基金管理者挪用养老金以购买营运资产或者满足当前的消费而为自己牟利时，它显然就没有动力以最小成本管理基金来满足体系内大多数人的利益。在旧体制的管理下，大量的资 金用于建设办公室与娱乐设施，为行政官员及其雇员提供了福利却损害了缴款者的利益。即使受益人是缴款者，也不需要指出他们以养老基金之外的目标为准。显然，只有养老基金的净值完全独立于基金管理公司的净值，才能保证缴款者的缴款将全部用于养老金的发放。

 

私人管理

 

在基金监管、基金净值与基金管理间建立了相互独立的职能分工后，智利新制度的另一个特点认可和强化了上述职能的分离，即规定由私营的养老基金管理公司负责个人账户的管理并相互竞争，基金公司只能在这一领域中专门运作。

姑且不谈私有企业和市场竞争相对于政府行政管理的优势，只要政府专注于监管职能，无疑就能保障缴款者的利益与政府利益的一致。而上述有关私营公司的特征也保障了目标的一致性。法律规定基金管理公司有单一的公司目标，即专注于高效率地为受益人提供法定养老金。受益人的个人账户可以在基金公司之间自由转移，这种竞争压力会迫使基金公司有效地管理基金。最后的一招是保证如果基金公司运营失败，风险净值由基金公司而不是由受益人承担。

 

个人账户

 

另一方面，就基金制本身而言，它的本质特点是缴款者的收益直接与个人努力成正比，这就消除了在缴款者中产生负的外部性的动因。基金制的这一特点由设立个人账户来保障，每个缴款者的储蓄在其个人账户中积累，任何时候都不会与体系内其他缴款者的资金相混淆。最终缴款者个人账户中积累的储蓄将成为各自养老金发放的资金来源。

 

基金公司间的竞争

 

基金公司应依法向缴款者征收基金的管理费用，各个基金公司之间在服务的价格和质量上平等竞争。基金公司的收费必须清楚明确，并应定期与缴款者交流信息，为缴款者提供个人储蓄账户的报告。基金公司有固定服务费率的自由，同时缴款者有将资金转到另一个基金公司的自由。另外，新制度还规定了基金公司行业准入的最低资本要求，同时规定了基金公司的强制储备金要求，以保证基金的经营效率至少维持在行业平均水平上。这些法律规定进一步保障了缴款者的利益。

 

单一的目标

 

前面已指出，新制度仅为缴款者提供养老金、伤残补助与幸存者救济金，因此缴款和个人储蓄也只用于满足这一目标。以前无所不包的养老金制度还要向成员提供健康保险、住房福利等，而在新制度下，创立了另外合法的方式来提供此类福利。

 

投资管理

 

新养老金制度的另一个基本特点是基金的管理与投资计划严格按照分散化、透明化和独立化的原则进行，并保障缴款者资金的安全与赢利。旧制度存在的问题部分根源于本应用于养老金发放的基金在某些投资项目中套牢而无法变现，与基金的流动性原则相悖；或者集中投资于某些部门却不能保证基金随时间增值；或者大量的投资偏向于其他目标，而使基金被肆意浪费，如用于政府行政开支等。

 

AFPs的单一公司目标

 

第3500号法令创立了以个人基金制为基础的养老金制度，由养老基金管理公司(AFPs)负责个人账户的管理。AFPs有单一的公司目标：管理养老基金并提供法律规定的服务与养老金（23条款）。我们需要仔细地分析为什么法律对AFPs的公司目标限定得如此严格，在此基础上，我们还要分析AFPs扩展到其它业务的可能性。AFPs应保证成员在最透明、最了解信息的情况下作出选择。我们应该记住，只有当缴款者真正开始领取尽可能多的养老金时，社会保障的最终目标才能实现。 （《经济社会体制比较》，2000年06期）

 

专题之二：智利改革条件及成效

 

智利社会保障制度改革考察

 

【作者】 刘沅

    

     进入90年代以来，拉美国家在调整经济政策和转换发展模式上步步深入，改革已在社会生活的各领域全面展开，改革社会保障制度的任务相继提上议事日程。秘鲁和阿根廷建立了新的养老金制度，哥伦比亚批准了一项关于改革退休制度的法律，玻利维亚正在研究改革方案。它们的改革显示出一个共同特点，即都借鉴了智利在改革社会保障制度时的基本做法。智利的社会保障制度，特别是其养老金制度何以如此吸引拉美各国的关注，并成为一些国家争相仿效的样板？笔者对智利社会保障制度改革的基本内容、成效、改革时的条件及主要影响进行了考察与研究。

一、智利社会保障制度改革的基本内容

 

智利目前实行的社会保障制度的两个主要组成部分——老年社会保险制度(包括残疾和遗属社会保险)和医疗保健制度都是80年代初对原有的旧制度进行重大改革后建立起来的，到现在已实行了十五年。改革前的智利社会保障制度与拉美大多数国家所实行的制度相类似，养老金制度采取的是所谓“传统的”社会保险模式。其做法是:政府通过向雇员和雇主征收社会保险税的方法筹集资金，专门设立社会保险帐户，政府统一管理社会保险基金，由国家财政统筹拨款，经银行系统发到个人手中，不足部分由政府财政收入予以弥补；医疗保健制度主要是国家出面举办，个人根据其所属的职业集团参加各种基金，并交纳相应的社会医疗保险税，由公立医院或某些社会集团自己的诊所向劳动者提供医疗保健服务。在70年代后期，拉美国家普遍陷入经济衰退之后，这种社会保险模式的弊端也随之显露出来，并越来越成为经济复苏和进一步发展的阻碍因素。随着许多国家逐步走向老龄化社会，纳税人与养老金领取者的比例逐渐减小，逃税现象愈加严重，加之缺乏有效管理和对资金的良好运用，在高通货膨胀的影响下，养老金的实际价值大为下降，社会保险赤字不断增加，成为政府财政的沉重负担。而不同社会集团由于基金实力相差悬殊，条件优劣有异而形成不平等、不合理的现象，也越益为人们所关注。社会安全感减少，社会不稳定因素大大增加。尽管拉美各国的情况不尽相同，却都不同程度地存在着上述问题。面对80年代经济衰退的挑战而进行经济政策调整时，拉美不少国家对各自的社会保障制度进行了或大或小、或深或浅的改革，但多数未取得成效，问题依然存在，在个别国家甚至发展得相当严重。智利却走了一条较为独特的道路。它不是仅仅在如何缓解资金短缺问题上绕圈子，像大多数拉美国家那样采取“开源节流”的办法，如提高社会保险税率，整顿管理机构，减少行政开支，削减养老金支付，削减社会保险项目，扩大有酬服务等，而是从改变整个体制的运作机制入手，对社会保障制度进行了彻底改革。从实行十几年的情况看，改革富有成效，新制度，特别是养老金制度运行良好，显示出强劲的自我存活能力，在管理效率、经营状况以及减少不平等、增加合理性方面均有所改善，改革成效颇为突出。

 

    (一)建立新的个人养老储蓄金资本化制度

 

    新养老金制度有两大特点，一是个人养老储蓄金资本化。劳动者在职期间每月将一定比例的工资存入个人帐户，作为资本，由养老基金管理机构进行投资，使基金不断增值。劳动者养老金的多少取决于个人在职期间的储蓄。本人储蓄，本人使用。劳动者退休时根据存入金额的多少和其参加的养老基金管理机构的基金增值额，领取相应的养老金。二是养老基金由私营机构管理。这些养老基金管理机构-Adminidtradoras de Fondos de Pensiones，均为私营保险公司，是经过政府有关部门批准后注册营业的。政府除在政策上给予支持、对最低投资利润率定期进行必要的评估、制定有关法律法规外，不干预养老基金管理机构的经营管理和业务活动。其存活与否取决于市场，取决于各管理机构之间的竞争。各养老基金管理机构通过提高投资利润率和服务水平吸引更多的投保人。

    主要做法如下：每个投保人在自己选择的养老基金管理机构开办一个个人帐户，每月交纳相当于月工资13%的保险税，其中10%作为个人的养老金存入个人帐户，另外3%作为投保人的人寿保险和意外事故保险金，转交给指定的保险公司。保险费即可由用人单位在发放工资时统一扣除并代为交纳，亦可自己交纳。用人单位和雇主不须为职工支付保险费。

    养老金分为三种:①正常退休养老金:男性为65岁，女性为60岁。②提前退休养老金:条件是本人积存的养老基金金额等于或高于本人最近10年平均收入的50%，或者，等于或高于领取最低养老金应存款额的110%。③残废或遗属养老金。养老金的领取办法有三种:一是按计划支取法:养老基金管理机构根据退休者养老储蓄总额(本金加利息)，为其购买一个相当等级的“终身保险”，按月支付一定数量的养老金。本人去世后，由家属领取剩余部分，作为抚恤金；二是终身收入法:将退休者的存款继续留在养老基金管理机构里，每年领取一份年金。年金的计算方法是，以投保人本人存款总额为被除数，以根据本人及其负担的直系亲属的预期寿命等因素估算出的一个“必需资本数”作为除数，二者相除的商数即是年金。年金分成十二份，按月支付养老金。支付时应按市场消费物价指数变动进行调整；三是暂时收入与推迟的终身收入结合法:投保人退休时，可由自己确定一段时间为暂时收入期，然后再转入终身收入期。养老金也据此分成两部分:一部分作为暂时收入期基金，仍留在养老基金管理机构中，每月领取一份养老金；另一部分转入某家保险公司作为终身收入期基金，待暂时收入期结束后可领取终身收入养老金。如果退休者因收入过低，虽交纳保险费的年限满20年，但所积存的养老金额未能达到领取最低养老金应存基金数额时，由国家补足不足部分。

    根据法律规定，新就业者必须加入新制度，在职者可以自愿决定继续留在原来的制度中或加入新制度。为了鼓励在职者加入新制度，并保证他们从旧制度转向新制度在经济上不受损失，政府为加入新制度的在职者补交原工龄中应交的部分。当在职者从旧制度转入新制度时，由政府发给他们一种“认可券”，券面额相当于本人工作期间积存的养老基金。“认可券”存入本人的个人帐户，年利为4%，退休时，由国家以现金将“认可券”兑回。两种制度并存，直到旧制度逐步自然消失为止。

私营养老基金管理机构的业务活动、经营管理方式和具体运作方法均由国家通过有关法律和法规加以规范化的制约和指导，并受政府专门机构的监督。各基金管理机构通过向投保人收取管理费来维持自身的运转，依靠提高各自的管理水平、服务质量、投资效益等展开竞争，吸引更多的投保人。法律规定，投保人可以自由选择加入某个基金管理机构或者转向另一个管理机构。因此，各个管理机构的经营状况直接决定着其在市场上的占有率和生存。政府的专门机构一养老基金管理监督局每年对各管理机构的业务活动情况进行一次评估，看是否达到最低利润率。如某个管理机构未能达到所规定的最低水平，政府即可对其实行清算，同时负责弥补不足部分。

 

(二)实行公立与私营医疗机构分摊医疗服务的混合医疗保健制度

 

智利在医疗保健制度方面的改革包括两个内容:①改革医疗管理制度，把主要为蓝领工人和穷人提供免费医疗服务的全国卫生服务机构与主要为白领职员和政府公务员提供医疗服务的机构合并为统一的全国医疗服务机构。同时把公立医院的管理职责下放给所属各市政府。②实行医疗保健机构的部分私有化，成立私营医疗保健保险公司(Institudos de Salud Previsional)。改革后的医疗保健制度由两部分组成:公共系统，包括国立医院、市立医院和注册营业的各种专业医院，资金来源为投保者保险税和政府的资助；私营系统，由私营保险公司组成，负责资金管理及组织和提供医疗服务，通过与投保人签订保健合同，为投保人制定医疗保健计划的方式，向投保人及其家庭成员支付医疗开支。每个合同为期一年。合同费用取决于投保人及其家庭成员的健康风险和与医疗计划相关连的服务质量。资金来源为投保者根据工资交纳的7%的保险税，如果法定的投保费用不足以支付医疗保健计划时，可以额外收费。私营医疗保健系统的建立，为中上收入的社会阶层提供了新的医疗保险选择，投保者可以享受与自己的收入水平和投保费用相一致的健康保险和医疗保健计划。

 

二、智利社会保障制度改革的条件

 

自70年代末以来，由于全球性经济危机的影响，世界上许多国家的社会保障制度在经过战后30年的迅速扩张之后，都不同程度地出现收支不平衡的难题，并采取各种各样的措施，寻求解决问题的途径。大体而言，解决方式分为两大类:①小改小动，即开源节流，通过增加收入和减少开支的方法达到缩小或平衡收支的目的。②大改大动，即对社会保障制度动大手术，实行私有化，通过改革运作机制以消除该制度中存在的各种弊端。如果借用经济体制改革的术语，可称前一种为渐进式改革，后一种为“震荡疗法”。绝大多数国家采取前一种方式，智利是少数采取“震荡疗法”的国家之一。社会保障制度是一个国家整体运作构架的一个组成部分，受特定的经济运作机制和政治统治模式的影响和制约，又由于社会保障制度与每个人的密切关系，对其小改小动尚且不是易事，因此，大的改革必然要求社会政治经济各方面都要有重大变化。换言之，社会保障制度的重大改革要求相应的社会政治经济条件，而成功的改革则必须具备能保证或促进成功的条件。探讨这些条件是理解智利社会保障制度改革的前提。

 

1.智利社会保障制度的改革是“新自由主义”理论在社会政策领域的实践。

 

1973年9月皮诺切特军政府上台执政后，选择新自由主义理论作为克服经济危机、调整经济结构、转变发展战略和恢复经济增长的指导理论。该理论的基本点是逆凯恩斯主义而行之，反对政权机构插手经济生活，推崇市场竞争原则，强调私营企业的作用，主张实行开放的自由市场经济，实行国营企业私有化，给私人企业以更大自由，开放国内市场，引进外资，参与国际竞争。在社会政策方面，力主将能推向市场的社会福利事业转交私人经营，改变由国家出面举办全部社会福利的做法。可见，智利在社会保障制度方面实行的改革——养老保险基金管理私有化和医疗保健机构部分私有化，同国营企业私有化一样，也是新自由主义的实践，是实行自由市场经济的一个步骤。作为经济模式转换和发展战略改变的配套措施，作为经济体制改革的延续，社会保障制度的改革充分反映了智利政府所推行的市场经济模式的理论根据:强调要通过市场机制的作用，通过竞争促进提高效率，减少开支，以最大限度地保证福利来吸引投保者；鼓励个人自立，把税与利直接联系起来；主张尊重公司和个人的自由，公司在保险业务投资决策等方面有更大的独立性，不受政府的干预，个人在参加养老基金管理委员会和何时加入新制度方面均有选择的自由；政府不应干预过多，在新制度中政府将只起一种辅助作用。

 

2.自由经济市场模式的确立为社会保障制度的改革及推进提供了必不可少的经济条件。

 

    (1)养老储蓄资本化制度的关键在于形成一个合理地发挥作用的筹资机制，而这一机制的形成则取决于一个稳定的能提供多样化的金融工具和金融资产的金融市场。自由市场经济的基础之一就是靠成熟的金融体系来约束企业的运作，实现资源最优配置。因此，从1974年起，军政府就对金融体制进行改革，实行金融自由政策，以建立一个不受政府控制的资本市场。军政府于1974年颁布法令允许成立私人金融公司，1975年实行银行私有化，把大部分由国家管理的银行拍卖给私人财团，随后又宣布实行金融机构利率自由化的一系列措施。智利迅速形成了一个竞争激烈的金融市场。然而过快的开放以及80年代初席卷拉美的经济危机曾使智利金融市场陷入困境。1981年11月至1983年1月政府先后对50来个金融机构中的19个进行了干预或宣布被迫关闭。同时进行政策调整，如修改银行规章；对债权机构实行资本化；中央银行购买经营欠佳的金融机构的证券并为其提供金融手段以改善经营状况，减少资本的风险；银行实行标准化改革等。到80年代后半期，智利的金融市场恢复稳定并空前活跃起来。这样一个市场为各养老基金管理委员会提供了多样化的投资手段，如大量的进入市场的政府债券、市政债券、中央银行票据以及多种可供选择的公司股票和债券等。

    (2)宏观经济稳定，金融市场才能稳定。智利社会保障制度改革是1981年开始的，当时军政府的经济调整已经初见成效。智利摆脱了受1974年第一次石油危机和世界市场铜价大幅度下跌而进一步恶化的经济形势后，1976年开始恢复增长。1976-1981年国内生产总值年平均增长速度为7%以上。尽管1981-1983年在经济危机的影响下，发展速度放慢，但由于军政府坚持以自由市场经济为方向的改革，并及时总结经验教训，自1984年起，智利经济再次复苏，1985-1989年国内生产总值的年平均增长率达到6.2%，1989年高达10%以上，此后仍保持增长。到1993年，智利经济已连续10年以年平均6.3%的速度递增。人均国内生产总值已从1988年的1713美元增加到1993年的3030美元。通货膨胀率逐年下降，从1971-1980年的年平均172%降到1993年的13.3%。

(3)政府实施有效的监督、指导和保证作用。政府通过实施新的银行规章制度和银行的标准化改革，建立起一个既富于竞争性又有严格监督的市场环境，通过严格监督资产来控制风险，通过实行有效的规定控制企业集团和投资，以及对银行和金融机构进行评估。

 

3.智利社会保障制度的改革是在军政权政治独裁统治的条件下进行的。

 

社会保障问题从来就不是单纯的经济问题和社会问题，而是政治问题。因为社会保障政策乃国家的重要政策，它关系到收入的转移和权力的再分配以及国家和社会之间的恰当关系。社会福利政策不但涉及众多社会集团的利益，而且势力越强大的集团往往也是最先获利并享有最优越条件的集团。因此，各政党常常围绕社会福利问题展开政治争斗，以此作为相互攻击的武器。改革，就其本质而言，意味着打破原有的经济利益和政治权力格局所形成的社会福利分配格局，必然会遇到来自利益集团的反对，政府要有力量实行困难的改革措施。在不少国家，政府采取的诸如增加税收和削减津贴的措施都会引起社会反抗行动，更不要说任何大的改革了。智利军政府在实施社会保障制度的改革时，不经过议会的讨论和同意，也不在乎来自强大的工会的压力，强制推行自己的政策。这种特定的政治条件有利于军政府进行大的改革，特别是在当时的条件下拉美既没有对社会福利事业实行私有化的先例，更没有成功的实例放在眼前，和如今拉美许多国家群起效尤的情况完全不同。

 

4.相对稳定的社会条件有利于社会保障制度改革的实施。

 

智利军政府上台不久就表示要改革社会保障制度，直到1981年才开始实施。此时，智利正处于一个相对稳定的时期。军政府经过七八年的高压统治，政治上已站住脚，政局比较稳定。国营企业私有化广泛实施，对人们的心理和观念已产生深刻影响。激烈的经济调整虽然使失业率急剧上升，物价飞涨，中下社会阶层生活水平大幅度下降，但1976年以后经济开始复苏，1977-1981年国内生产总值年平均增长8%，工人的实际工资增长了11%，失业率逐渐下降，通货膨胀率也稳定在大大低于前两年的水平上。80年代初在债务危机的影响下，经济恶化，企业破产，失业骤增，中下阶层苦不堪言。1984年以后，经济再次复苏并走上持续增长的道路。社会保障制度的改革也结束了5年的过渡期，从1986年起进入迅速发展阶段。原先由旧制度覆盖的在职者可以转入新制度，并且不再允许返回旧制度，加快了新旧制度交替的过程。社会保障制度改革涉及千家万户，把社会保险事业转交私营公司又属于激进式改革，智利改革的具体实行过程采取了渐进式方式。改革前政府进行了一系列准备工作:1974年以统一的家庭津贴代替分散管理的各种家庭津贴计划；把家庭津贴从养老基金中分离出来由专门的家庭津贴银行管理。1974年建立了统一的失业救济制度。1975年开始逐步减少雇主的社会保险税。改革推进采取以强制和自愿相结合的原则，规定所有刚刚参加工作的人必须无条件地加入新制度，而在职者则自愿转入新制度，对他们不是靠强制手段而是靠养老基金管理委员会的经营效益吸引人们加入新制度。为保证新旧制度的过渡自然实现，1981-1984年政府对两个制度投入了很高的补贴。到90年代初仍有不到10%的人留在旧制度中。这种渐进式做法有助于维护社会稳定，进而保证改革顺利推进。

 

三、智利社会保障制度改革的意义

 

    智利社会保障制度的改革已经取得的成效是引人注目的，它克服了旧的社会保障制度存在的一些弊端，解决了财政不平衡问题，增强了社会保险制度的自我存活能力和自我保障能力，从而摆脱了随着老龄化现象加深而必然出现的潜在危机。改革顺利完成后，已有90%以上的劳动者加入了新制度，养老基金逐年增加，特别是1989年以来，由于经济发展势头强劲，可纳税工资收入增长较快，养老基金出现明显增长。1990年为67亿美元，1991年为120亿美元。1992年达到170亿美元，1994年10月增至192.2亿美元，相当于1993年国内生产总值的35%。据估计，养老基金总额将继续增加，到2000年将占国内生产总值的50%。医疗保健保险公司的覆盖率也在逐年上升，从80年代中期的8.7%上升到90年代初的15%以上。营业收入增长了1.8倍。基金管理不错，经济效益较高，退休者的实际收入有所增加。1981-1991年养老基金管理机构的年平均实际收益率为14.4%，管理和投资运作较好的机构有时可达到将近20%的实际收益率，从而为会员提供更多的养老金和伤残保险。90年代初与80年代初相比，国家养老金制度的年平均养老金下降了7%，而私营养老金制度则增加了8%，后者的平均养老金约为前者的2.3倍。与此同时，投保者的负担却减轻了。改革前，劳动者需交纳的社会保险税共占月工资收入的28.5%。改革后，劳动者个人需交纳的社会保障税包括养老基金占月工资的10%、人寿保险和意外事故保险为月工资的3—3.5%和医疗保健保险为月工资的7%，合计为20.5%。雇主须为其雇员交纳相当于月工资0.85%的工伤事故保险和相当于本企业月工资总额2-3%的家庭补贴和改革前与改革后相比，总体社会保险税率从将近30%下降到21%多一点。

    这项改革对社会保障制度的意义并不仅限于此，至少具有两方面深远的意义。

    1.改革从两方面改变了传统的社会保险制度：①改变了管理方式。从由政府出面举办社会保险事业改为转交私营企业经营管理。②改变了资金筹措与津贴支付的方式。从雇主、雇员和国家共同分摊制改为雇员个人储蓄制，从基金和整体积累转向个人帐户储蓄积累。这两方面的改变不仅意味着运作方式的改变，更深刻的内涵在于由此而形成的一种新的国家、个人、企业之间的关系。从个人来讲，养老金的多少完全取决于个人在职期间的储蓄，本人储蓄，本人使用，个人利益与个人的权利和义务紧密结合在一起，这样就从根本上避免了旧制度下大量存在的逃避税收和推迟进入社会保险制度的现象。从国家来讲，政府参与管理减少，财政负担减轻，政府可以集中更多的财力和精力管理好其他社会福利事业，照顾少数最低收入者和最贫困的社会阶层。事实上，政府的作用不是降低了，而是被提到更高的层次。政府必须在立法方面做出更多努力，智利政府为保证养老金制度的良好运行，制定出一整套法律措施和配套体系，对新制度的基本原则、操作程序、监督机制、投资办法、评估体制、计算公式等各方面均有明确而详尽的规定，其中仅管理方面的规定就有400个。此外，政府还必须通过政策和其他经济手段对社会保险事业加以监督和指导，例如，统一规定各基金管理会收取的社会保障金比例、进行投资和贷款的数额、控制投资方向、规定最低收益率、保证养老金储蓄无风险并能不断增值；发行大量长期债券使社会保险基金集中使用以便形成良性循环；规定在养老金投资的企业破产的情况下，养老金不得受到损失，更不能冻结；在税收和利率上给予政策支持，使劳动者的投保在纳税前进行，养老储蓄金不必交所得税。从企业来讲，大部分社会保险税被取消了，代之以其他各种税收，企业以向国家纳税的形式，把经济发展中的部分成果转交国家，并通过国家进行收入的再分配。

    2.改革的核心在于引入了竞争机制，而不在于是否转交私营，当然智利的例子是通过将社会保险事业转交私营公司的途径达到的。社会保险基金转交私营企业经营并进入市场后，基金成为资本，可以增值，推动各基金管理机构各显其能，以争取最高的利润。由于各基金管理公司投资方向不同，经营管理有优有劣，增值自然会有差异，经营好的公司，投资收益率高的公司会吸引更多人参加，效益差的公司会失去市场，甚至会破产。由此促进各公司去提高效率和效益。

智利的新社会保障制度已取得明显成效，但尚处于不断发展和完善的过程中，仍有不少问题有待解决，政府的财政金融政策和监督指导能力也不断面对新的压力和挑战。①养老基金的迅速增长创造出对于投资的巨大需求，而基金能否增值也是新社会保障制度存在与发展的基础，因此，需要提供多样化的、充足的投资工具，需要保证有一个健康发展的金融市场。②在新制度自然代替旧制度的整个过渡期中，“认可券”成为社会保障赤字的重要组成部分。1981年认可券在全部社会保障赤字中的比重不足1%，目前约为16%，到2010年前将基本上一直维持在占国内生产总值1%的水平上。③目前养老保障和医疗保健保险的覆盖面大约为人口总数的2/3，还需进一步扩大。

 

四、智利社保制度改革对社会经济的积极影响

 

    社会保障制度改革是作为智利70年代中期以来整个经济改革的一部分和配套措施推出的，具有经济政策和社会政策的双重属性，它的顺利实施和成功离不开特定的社会、政治和经济条件，反过来也必然对社会和经济的发展产生积极而深刻的影响。

    从经济方面来看。从1984年起，智利经济已连续9年保持持续增长，年均增长率为6.1%，国民生产总值累计增长达71.8%。在被认为拉丁美洲失去的10年里，智利是少数实现增长的国家之一，而且至今保持着增长的势头，被称为拉美的奇迹。这得益于智利自70年代中期以来实施的激烈的经济改革，其主要措施有放弃进口替代，以出口带动经济增长，提高企业效益，促进投资，保持财政平衡等，作为配套措施，社会保障制度的改革对上述政策的全面推行和取得成效具有不可磨灭的作用，表现在：①社会保障制度改革有利于提高企业效益。改革前，企业主承担的社会保险税为企业工资总额的38-52%，在拉美地区是最高的。1981年改革后，取消了企业主为雇员支付的养老保险税和医疗保险税，而只需支付0.85%的职业风险税和2.85%的失业补偿金。1988年又进一步取消了失业补偿金。这意味着劳动力成本大大降低了。本来企业主的社会保障支出都是要摊人生产成本的，劳动力成本降低了，生产成本也随之降低。其结果对于提高智利产品的竞争力，发展外向型经济，参与国际市场的竞争是极其有利的。②促进了国内资本市场的稳定与繁荣。在发达国家，养老保险基金一直是国内资本市场的活跃因素。智利进行社会保障制度改革的目的之一就是出于发展本国资本市场的需要，它的改革过程也就是智利国内资本市场形成和发育的过程。改革后，社会保险事业转交私营金融机构，养老基金管理机构成为新的投资者，进入金融市场，为其注入了新的活力。养老基金管理机构开始是13个，后发展为17个，目前有20多个。这些机构成为多种金融工具的重要投资者，90年代初，它们已拥有国库券总量的75%，公司债券的54%，央行票据的43%，公司股票的14%，信贷资金市场20%的份额。目前养老基金在智利国内资本市场上占有极重要的位置，1994年全国养老基金总额达192亿美元，在国内资本总投资中占70%以上。这部分资金具有稳定性和长期性，它不同于外国投资，将永远留在国内市场上，因而已成为保障金融市场稳定繁荣，进而促进经济稳定增长的基础。智利养老储蓄基金在资本市场上产生的正效应引起许多国家金融界的注意，美欧一些国家的金融机构相继到智利考察，并想把智利的做法移植到欧洲和美国。③有助于减轻政府财政负担，保持财政平衡。在社会保险开支中，养老金和医疗保健支出是其中最主要的部分。1979年智利的社会保障开支中，养老金支出占50.2%，医疗保健支出占23.7%，合计达73.9%，其中的1/3是由政府财政补贴的。改革后，新制度的资金来源取决于劳动者在职期间的储蓄和基金管理机构的投资收益，政府只需照顾少数最低收入者，这样就大大减轻了财政补贴负担。当然，在改革初期，由于政府的社会保险税取消了，但仍承担着旧制度的管理和支付，还要支付新制度的补贴计划，财政赤字曾有大幅度增加。随着改革的进展，参加新制度的人不断增多，旧制度的支付逐渐减少，新制度全面发挥作用，政府的补贴负担越来越减少。1984年政府财政补贴占国内生产总值的比重为7.4%，1988年下降到5%，目前约为4.5%。

    再从社会的角度看。社会保障制度被称作“社会安全网络”，它具有一种促使社会走向安全的社会效益，可以使人们获得安全感。智利社会保障制度改革顺利完成后，养老保险(包括伤残保险和遗属保险)基金成为资本，投资效益高，能保证增值，劳动者不必担心物价上涨和货币贬值，晚年生活有保障。养老基金与消费物价指数挂钩，每月根据消费品物价指数进行调整，使退休者可以分享经济发展的成果。这样在职者消除了后顾之忧，心理稳定。政府规定了最低养老金额，有利于收入少的社会阶层，有利于穷人。这些都成为促进社会稳定的因素。政府摆脱了对社会保险补贴的沉重负担后，可以拿出更多的钱实施社会救助计划，解决社会贫困和社会不公平问题，发挥社会保障制度的再分配功能，缩小收入差距，促使分配更趋公允。1990-1993年艾尔文政府采取了一些向贫穷阶层倾斜的政策，使占全国人口20%的最穷人的收入增长了30%，使135万人脱贫，穷人比例从40%下降到28%。必须指出的是，智利的经济调整和持续增长是以高昂的社会代价实现的。如何使经济继续保持长期而稳定的增长，如何使财富得到比较公平的分配，是包括智利在内的所有拉美国家面临的长期而又艰巨的任务。这一目标在某种程度上要依靠社会保障制度的进一步完善和全面发挥作用来实现。

    综上所述，智利社会保障制度的改革取得了引人注目的成效，并对智利的社会政治经济产生了积极而深远的影响。但智利的改革又是有条件的，这些条件或是必不可少的，或是有利于推行的。因此，参考和借鉴智利的经验，应结合本国的具体情况，选择正确的时机，并创造相应的环境，才可有效，并可取得成功。（中国社会科学院国际合作局网）

 

专题之三：智利模式述评

 

智利模式——养老保险私有化改革述评

 

【作者】郑功成

 

在中国养老保险制度改革乃至整个社会保障制度改革进程中，智利模式是已经引起学术界和决策层高度关注的一种改革样板。如何评价智利模式的成就与不足？中国如何借鉴智利的经验？能否模仿智利走完全的养老保险私有化道路？确实是值得我们认真思考的一个重要问题。在中南海召开的一个有关社会保障制度改革目标模式的小型座谈会上，作为应邀到会的三位专家之一（另二位是吴敬链教授和陈佳贵研究员），对智利模式的评论是我发言中的一个重要部分，也是引起讨论的一个点，现将该部分发言加以整理，供学术界与决策部门参考。

 

一、智利模式的产生与基本内容

 

所谓智利模式，其实是指智利实行的由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式。它作为世界上有影响的养老保险制度改革举措，确实是对传统社会保障制度的根本性变革，其典型性和代表性是毋庸置疑的。

智利模式产生于20世纪80年代初期。这种改革的特殊时代背景在于，当时，智利采取的是现收现付模式，在人口老龄化与国内通货膨胀率居高不下的双重影响下，不仅对政府财政构成巨大压力，而且难以维持退休者的正常生活。在这种背景下，养老保险私有化被作为一项新的政策措施出台，并在智利被强制实施。

智利模式产生的直接基础，是军人政府上台后于1973年10月将全国各种家庭津贴统一起来并将其由养老保险基金会转交给新成立的机构——家庭津贴补偿组织，以及1979年2月废除建立在工作年限基础上的养老保险制度而建立起来的养老金水平统一调整制度。它的法律依据是1980年11月通过的3500号法令，该法律规定于1981年开始实施新型养老金制度，新参加工作的社会成员只能参与新制度，但允许已经工作的中、老年职工自由选择留在旧的养老保险制度内还是参加新制度，国家对选择继续留在旧制度中的中、老年职工仍然负责到底，对选择新制度的中、老年职工则通过发行认可债券的方式来补偿历史欠帐。

智利模式的基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人帐户制（包括基本个人帐户和补充个人帐户，前者指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，后者则是在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人帐户），并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。从智利模式的运行来看，其最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而是社会保障私有化的一种典型的表现形态。

智利在养老金制度方面的改革，因为从根本上改变了传统的养老社会保险模式，且确实取得了令人瞩目的一些成就，从而成为世界各国关注的对象。养老保险基金私营化管理亦被另外一些拉丁美洲国家视为值得仿效的榜样。首先是秘鲁于1992年开始仿效，随后是哥伦比亚、阿根廷于1993年开始改革，乌拉圭、墨西哥于1995年开始改革，接着是玻利维亚、萨尔瓦多于1996年采取民营管理，委内瑞拉亦于1997年对养老保险制度进行改革。美国、欧洲国家乃至像中国这样的发展中国家，都以极大的兴趣关注着智利模式，可以这样说，自19世纪80年代俾斯麦创造的德国社会保险模式和20世纪40年代以后依据贝弗里奇报告建立的福利国家模式后，社会保障领域再也没有一种改革能够像智利模式这样引人注目了。

不过，由于智利模式是在特定的政治、社会条件下产生，以及该模式本身存在着一些内在缺陷，即使在仿效智利的拉美国家中，也并非是完全模仿。如墨西哥采用的是包括私营化管理在内的多元管理方式，阿根廷、乌拉圭采用的是混合改革方式，秘鲁、哥伦比亚采用的是公营与私营平行的改革方式，还没有哪个国家真正完全模仿智利模式，而是都选择了一种混合体制。

 

二、智利模式的五个不等式

 

无论是国内还是国外，在谈到智利模式时，常常将智利模式与智利社会保障模式或社会保障私有化或新加坡公积金制度等同起来，或者将智利模式视为一种新的社会养老保险方案。有鉴于此，在对智利模式进行综合评价之前，很有必要澄清如下五个认识问题：

第一，智利模式不等于智利社会保障模式。前已述及，智利模式指的是单纯的养老金私有化模式，它适用的只是单纯的具有积累性质的养老金制度，并且着重体现在养老金制度的供款渠道与基金经营环节，代表的只是智利对传统社会保障体系中的一个主要项目的重大改革，而不是用养老金私有化去替代或包容整个传统的社会保障制度。事实上，智利除私营化管理的个人养老金外，还有政府负责的社会救助、有关福利及其他社会保险等措施。因此，尽管智利模式在某种程度上预示着社会保障个人责任回归的发展趋势，但不能将智利模式等同于智利社会保障模式，二者是范围不同的概念。

第二，智利模式不等于现代社会保险模式。现代社会保险制度作为工业化的一个重要成果，责任共担、互助互济、公平稳定是这种制度最基本的内生机制；而智利模式完全实行个人缴费制和个人养老金资本化、市场化，从而不仅取消了社会保险应有的责任共担与互济性，而且也增加了个人的风险性与非公平性。因此，智利模式并不等于养老社会保险制度，也不是养老社会保险制度的变种，它本质上只是一种在有关法律强制下的个人储蓄加投资型养老模式。

第三，智利模式不等于公积金模式。尽管智利模式也是完全积累型养老模式，但并非公积金制度。因为公积金制度的典型代表是新加坡，它的特色不仅表现在雇主与雇员分担供款责任等方面，也表现在由公营的中央公积金局统一管理并垄断经营上，政府承担着给予受保障者以固定收益回报的责任，其使用范围亦由养老扩展到医疗、住房开支等，从而实际上是雇主与雇员分担责任加上政府信用的一种综合型社会保障制度；而智利模式却是由个人缴费、私营机构竞争经营、个人与私人机构共担投资风险的单纯的养老金积累模式。可见，智利模式与公积金制度并非是一回事。

第四，智利模式不等于国家或政府可以放弃社会保障责任。一方面，智利政府仍然直接负责着有关社会救助、相关福利及养老之外的其他社会保险事务；另一方面，对于养老保险领域，智利政府亦非完全放任，而是在立法与监管方面尽着自己的责任。例如，当私营养老基金管理公司破产或发生严重财政危机时，政府要负接管之责，这表明政府对存放在私营养老基金公司的劳动者个人帐户上的养老金事实上负有安全管理的责任（从而也是最终责任者）。由此可见，智利模式并不意味着政府在社会保障方面的责任的终结，而只是一种力度很大的调整。

第五，智利模式还不能等于成功模式。对社会保障制度而言，时间往往是最好的检测手段，不论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪乃至一个世纪以上的检验，这些制度不仅在建立之初都具有无可替代的优点，而且迄今仍在许多国家运行，且不乏正常或基本正常运行者，但在多数国家也出现了问题或危机；而智利模式迄今还只实践了20年，显得过于“年轻化”，即使在智利取得了一些成就，但据此断言其是成功的社会保障模式又为时过早。同时，智利模式实施20年来，亦已暴露出了一些值得高度重视的问题，尤其是20世纪90年代以后的实践效果明显地要比80年代差，从而表明智利模式亦非完美的社会保障制度模式。因此，至少在现阶段还不能将智利模式与成功模式或将社会保障私有化与社会保障改革出路等同起来。

 

三、对智利模式的综合评论

 

毫无疑问，智利模式是对传统社会养老保险制度的一种创新，无论其在未来时期的成败如何，都应当是智利对社会保障制度尤其是养老保险制度改革、发展的一大贡献。因为它以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其私营化、资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报，亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。此外，智利模式实际上是迫使国民增加储蓄，它对于改变智利国民不好储蓄的传统，进而增加国民经济建设资金的来源显然具有非常直接的效应。因此，智利模式在智利的20年实践，总体上可以说是成功的，政府未来长期责任的减轻、国民储蓄的持续上升及养老基金运营效益的显著增长等，是智利模式20年来尤其是前10年中取得的重要成就。这些成就表明，市场机制的应用能够创造出相应的效率，人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任；而这两点恰恰是传统社会保障制度欠缺的东西。

然而，国际上对智利模式持怀疑态度的人亦有很多，怀疑者的主要理由包括：一是该模式使今天的供款人不仅要为自己退休后提供资金，而且要为那些一辈子都在预扣所得税制度下工作的人的养老金提供资金，这种双重负担在政治上、经济上都是不能接受的；二是智利模式产生时的特定社会、政治背景并不具有普遍性；三是私营化管理隐蔽性强，潜在风险大，当遭遇经济衰退时管理公司亦可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障，或者仍然构成政府的负担等。如果我们对智利模式进行理论剖析，可以发现它并不具有互济性和公平性。一方面，智利模式由个人完全承担养老金的供款责任，实质上取消了养老保险的责任共担机制而代之以完全的个人责任制；另一方面，每个投保人的供款均完全记入自己私人所有的帐户，由私人机构有偿运营，并承担相应的投资风险，帐户与帐户之间不存在任何联系，从而意味着在取消养老保险互济性的同时也增加了个人的风险性。可见，智利模式并不具有互济性，只不过是一种个人储蓄加投资型养老安排。它虽然能够在现阶段减轻政府的责任与压力，却可能使一些需要通过社会保障手段才能解决的社会问题得不到真正解决，同时导致相关社会发展目标的落空，进而无助于整个社会经济的协调、稳定发展。

智利模式在实践中也表现出了一些不容忽视的问题：

其一，智利模式缺乏社会保障的应有功能。由于对养老金实行完全个人帐户制，并且完全按照个人工资收入的一定比率全部由个人缴纳，职工之间不仅缺乏互济，而且延续着在职时的工资差别，加上政策鼓励高收入者多缴费，实际上扩大了老年人的收入差异；同时，这种制度对因从事家务等原因导致工龄较短的妇女和长寿的老年人显然是一种政策歧视，因为从业时间短意味着缴费时间短，年老后个人帐户上的积累额也少，而长寿老年人则必然会因个人帐户上积累额小而极易陷入贫困境地。这些客观现象，反映了完全由个人负责的帐户制度的内在缺陷。

其二，智利模式的普及范围有限。这种模式虽然在改革初期吸引了越来越多的工人参与，但进入20世纪90年代以后，参加缴费的职工人数占职工总数的比例却在下降。如据智利养老金基金监管局1995年提供的资料，1982年参加个人帐户缴费的职工人数为106万人，占职工总数的73.6%，1985年上升到156万人，占职工总数的68.5%，1990年为264万人，占职工总数的70.7%；而上述比率到1991年下降到60.5%，1993年为59.3%，1994年为57.4%。这意味着还有40%以上的职工未参与缴费。尽管这部分人的职工结构复杂（如自我雇用者），但一种新的养老制度将40%应当缴费的职工漏在网外，至少不能说是很成功的。

其三，智利模式并未减少新制度的运行成本。因为多家私营养老金管理公司要想获得更多的业务量就必然要花费巨额的市场营销费用和扩大其管理队伍。到1994年，基金公司相关管理人员（含营销员）达8000多人，较旧制度多15%；运行费用在1982年即上升到占供款总额的19%，1990年虽下降到14%，仍然比1980年实行旧制度时的8%高6个百分点；这种结果显然与改革初衷相背离。

其四，养老基金的投资收益并不完全决定于私营化。在改革后的头10年，由于智利经济进入高速增长期，养老金的实际年均回报率亦达到14.4%，工人从中获得的净收益为9.2%；而进入20世纪90年代以后，投资收益却在持续下降（后10年的年均回报率低于8%），1998年上半年一些基金公司甚至发生了亏损，智利“养老金管理委员会”的主管胡利奥?布斯塔门斯曾把这种下降归咎于智利经济增长放慢——1998年增长仅达5%左右，而此前几年则在7%以上，从而客观地表明了智利模式的投资收益其实依赖于经济增长，从而并不具备抵御经济衰退的天然的能力。同时，它也从另一个侧面表明养老 基金的保值增值问题的解决决定于经济增长。

其五，来自新制度的另一重大风险，就是养老保险私营化管理更易遭受经济危机的打击。如在1982年的经济危机中，掌握养老金管理的最有实力的两大经济集团（威尔和克鲁扎—洛蓝）作为智利1974-1976年期间实行私有化政策的产物，就迅速破产，国家不得不暂时接管并在后来重新私有化，鼓励外国债权人将其在智利的债权转换为资产，到1987年时，4个最大的AFP的所有权部分或全部被外国投资者持有，而另二家最大的基金公司则被银行家信托基金等控制，这表明了智利模式存在着较大的市场风险，国内经济危机将是私营化管理的死敌；而外国资本的介入，又使国际资本或金融市场风险成为新的影响因素，曾经带来过巨大灾难的墨西哥金融危机和东南亚金融风暴足以令当政者对养老金私营化管理保持警醒。

综上可见，在充分肯定智利模式的创新的同时，保持理性与警醒仍然是必要的。

 

四、智利模式的若干启示

 

智利模式作为世界上有影响的一种改革尝试，其启示是多方面：

智利模式的启示之一在于，社会保障要走出恶性膨胀的死胡同，就不能由国家或政府包办，而个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透，以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实是一剂有效的良方。因此，在社会保障制度改革中增强个人的责任并注入一些效率，将成为一种必然的趋势，中国的社会保障改变亦不能例外。如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人帐户，允许养老基金进入资本市场，倡导民间或私人力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续维护中国传统的家庭保障功能，都对于中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。

智利模式的启示之二在于，社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、社会保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然社会保障改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任，通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高，但如果走向个人负责的极端和将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展进步潮流的倒退，其结果必然以失败告终。

智利模式的启示之三在于，社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。智利将政府包办的传统养老保险制度转变为完全积累的个人帐户制度，付出的成本是较高的，即对改革前参加工作的职工养老金历史欠帐的补偿是建立新制度的基本前提条件。智利对此采取了如下政策：一是将保障对象分流，即对老职工仍然实行老制度并继续由国家包下来，“中人”（新制度实施前参加工作者）由其自由选择保留在老制度中或进入新制度，“新人”（改革后参加工作者）则只能选择参加新制度，政府对老人负全部责任，对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠帐，这一政策策略决定了政府责任被确切地定在新制度开始实施的时点上，且不会随着新制度的实施而不断增加；二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金，其中政府认可债券由各家基金管理公司认购，筹措的资金可以弥补40%的欠帐，这意味着对历史欠帐或转制成本的补偿需要由多届政府来逐步消化，事实上，在皮诺切特政府下台多年后的今天，智利政府仍然在偿付着改革前的养老金历史欠帐（即偿还认可债券）。中国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担与转制成本问题，智利模式的实践表明，尽快明确新旧制度转型的责任划分时点、明确估算历史欠帐并采取多途径逐步消化的办法已经迫在眉睫，那种希望不付成本或对历史欠帐模糊化或要求现届政府完全消化这种历史欠帐，不仅是不现实的，而且也是非理性的。

总之，可以肯定，传统社会保障制度需要改革，这是无容置疑的。但无论如何改革，社会保障责任分担机制与互助互济的基本特色，以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变，因为这不仅是社会保障制度的内在要求，而且也是人类社会发展至今已经寻找到的实现风险控制、社会稳定与社会公平的不可替代的途径。智利模式20年来的实践，离不开智利的具体国情，它提供的既有可资借鉴的经验，也有值得吸取的教训，智利模式的未来发展将证明这种结论的客观性与正确性。因此，对中国及其他国家而言，借鉴智利的经验是必要的，但更要将本国的具体国情与社会保障制度的内在规律有机地结合起来，只有这样，才能寻找到更为合理的社会保障改革路径。 （《经济学动态》，2001年第2期）

 

专题之四：从养老基金与资本市场的关系看智利改革启示

 

实现养老金投资与资本市场的良性互动

——智利养老金改革25周年启示

 

【作者】郑秉文 房连泉

 

　　今年是智利社会保障制度改革25周年。众所周知，智利养老金改革取得了举世瞩目的成就。从智利的市场回报率来看，养老金改革是令人称赞的。那么，养老金改革与资本市场发展二者之间，究竟谁为因、谁为果？智利养老金改革对中国有着哪些启示呢？

 

　　在过去25年间，养老基金已逐步发展成为智利国内资本市场上最重要的机构投资者。自1981年改革以来，养老基金获得了高额的投资回报，至2004年末，累计平均每年的投资回报率达到10.2%，基金资产达到608亿美元，占当年GDP的67%。从1990年以来，养老基金在智利国内资本市场上的地位已远超过保险资金和共同基金。养老基金是智利国内定期存款和银行债券、政府债券和可抵押债券的最大投资者，是公司债券的第二大投资者(仅次于保险公司)。因此，养老基金在智利金融市场中的地位是至关重要的。